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总结2018年PPP之过去,展望2019年PPP之发展

来源:华讯财经 编辑:华讯编辑 时间:2019年01月11日 17:18:05

原标题:总结2018年PPP之过去,展望2019年PPP之发展

作者:李益民。云南风蓝工程管理咨询有限公司总经理,云南省政府和社会资本合作PPP专家,云南省政府采购评审专家,云南省公共资源综合评标专家。

作为PPP咨询行业一员,参与和见证了PPP起步、发展、修正、规范阶段的种种,历经岁月和历史的沉淀,从2014年末财政部和发改委先后颁布了PPP项目操作指南和指导意见开始,随着2014年财政部43号文和2015年新预算法的执行,政府的融资途径受阻,PPP模式的优越性显现。在2015年中旬关于PPP项目的顶层设计文件发布后,2016年PPP项目正式进入加速期,凸显PPP项目倪端。2017年PPP项目出现爆发式增长,同时背后问题也开始凸显。2017年11月1日上海金融论坛期间财政部相关领导的讲话发言,对规范地方融资行为,政策非常明确。同时财政部等部委也相应出台了92号文等相关文件为PPP建规立制。使2018年成为PPP模式的规范之年和关键之年,2018年全年的项目整改,为PPP项目的规范运行奠定了基础。2018年11月份的上海金融论坛期间财政部领导的发言为PPP项目在2019年的执行和发展指明了方向,也提出了更高的要求。

2018年受92号文、54号文、资管新规等从严监管政策的影响,相比于2014至2017年,2018年PPP项目成交数量和规模均呈现下降趋势。2018年财政部口径共成交2185个项目,总投资规模为2.73万亿;全口径共成交2513个项目,总投资规模为3.16万亿。截至2018年12月31日,财政部项目库(包含项目管理库和项目储备清单)在库项目总计12553项,总规模17.55万亿,其中,管理库在库项目8556项,规模12.90万亿。92号文发布之日至2018年12月31日,财政部PPP综合信息平台项目管理库减少项目共计2137项,储备清单减少项目共计4217项。

回顾参与2018年的PPP咨询工作,我们经历了反反复复的项目调整,大量项目整改和项目出库的阵痛,经历了融资难的无奈,经历了对项目投资受挫的失望,经历了对PPP模式的怀疑!让PPP处于了一种尴尬的境地,政府本身开始对PPP项目产生不理解甚至反感;金融机构受融资主体和企业本身参与市场的影响产生敌对和关门的态度;PPP咨询行业人员反复之后的错觉和迷茫悠然而生导致出现大量专业人员流失和转行;参与主体企业大量资金受困融资难而产生退缩和放弃。自2014年PPP的一波波大浪蜂拥而至之后,席卷而来的巨浪已然退却,大浪淘沙肯定是必然,然而对于沙滩上留下的到底是些什么,很多PPP的参与者都还在各执一词,结果是好是坏众说纷纭。

但是,作为这个行业的参与者,作为PPP专业的咨询公司的管理者,2018年以来,我们对PPP的一些认识不断被否认或刷新,然后再被提升到一个新的认识高点;不可忌讳,这一年,我们有这样或者那样的争论、辩解和争议。然而,这并不能影响我们从业者的认识,PPP是国家发展至今的一次改革模式,是一种创新的投资行为,这一年在中国PPP漫长历史长河之中,会留下重重的一笔。而我们作为参与者在我们人生的历史中有这样的机遇,参与其中,也会留下重重的一笔。会为不断的认知和不断的提升而留下自己的足迹,作为大潮当中的一员,对PPP的过去是旁观者,现在是参与者,将来是否是驾驭者,这也是每位PPP从业人员的选择。

展望明年,2019年,PPP的发展中“规范”首当其冲,PPP也会进入另外一个稳重阶段,从PPP的持续发展来看;PPP的项目数量会呈现一个下降的趋势,从国家方针而言2019年中国PPP仍是在防范化解重大风险、精准扶贫、污染防治三大攻坚战,防范政府债务风险尤其是隐形负债之下有序开展,其核心是“稳”字。在稳定的前提下,发展突破。从做PPP的本意而言,将本应由政府100%承担的风险在政府和社会资本之间进行了合理分配,而后者则是把项目的建设实施、运营维护通过一个长期合同交由社会资本来完成,使其不再局限于建设阶段,促使其优化项目规划布局,合理降低运营成本,合理利用资金,减少资源浪费,进而降低项目全生命周期成本。因此更多的参与机会也会随之而来,不参与PPP的众多咨询企业很可能被边缘化,不经风雨,难见彩虹;经热历冷,发展可期。

对2019年PPP行业的预判。

1、管理更加规范,政策逐渐明晰。

自去年上半年以来,财政部整改态度鲜明,执行效果显著。国家发改委也积极、务实,密集奔赴多地开展调研,政府管理层逐渐会形成有效合力进行监管。同时积极与职能调整部门,土地、财金、税务、银行等与PPP密切相关的宽松政策会逐渐明朗,由更多的定性指导变为更多的定量出现。

2、呼出PPP立法,保障更多权益。

自2017年7月21日国务院法制办公布《PPP条例(征求意见稿)》以来,社会各界翘首以盼。但由于立法工作难度大,没能如期出台条例,现在对于PPP项目的实操过程中的行为指导或约束没有核心保障,让参与者和政府间都没有相关的指导而导致信心不足。虽然从业者对立法核心问题的解决没有过高的期望值,毕竟立法是个不断改进和完善的过程。但有比无强,合法权益的保障会辅助PPP的健康、规范发展。

3、投资落地速度放缓,投融资风险初显。

除了PPP自身的发展进入规范收紧时期,我国经济增速放缓、中央“去杠杆”、金融市场进入调控周期等宏观环境也导致了PPP落地速度放缓。很多动机不纯的主体、不合规的方案和流程等导致了PPP超前、过度、泛化、投机和不规范等问题。地方政府的财政承受能力和信用将受到真正的考验,会有部分地方政府由于过去着急上项目、前期工作粗糙、忽视财政风险、轻视合同与流程等原因,不得以开始拖欠付费和补贴,甚至出现违约。

4、项目落地难、合同执行待完善

PPP项目采购阶段选择社会资本并签署《项目合同》之后,PPP项目只是一个开头,后续PPP项目的执行更为关键。很多PPP项目虽然完成了采购,已经签约,但是并没有开工,个别项目甚至项目公司也未成立,处于停滞状态。项目执行对社会资本至关重要,融资困难,建设和运营阶段如果出现失误,可能整个项目陷入停滞、中止或者终止,则社会资本可能亏损,甚至可能破产清算。

在PPP项目执行过程中,社会资本方追求的主要是经济利益,政府方追求的多是社会效益。社会资本出于节省成本、追求利润最大化的考虑,可能会影响公共服务和公共产品的质量。同时,由于PPP项目通常是涉及公共利益的特殊项目,从履行公共管理职能的角度出发,政府需要对项目执行的情况和质量进行必要的监控,由于合同对具体行为的约束考虑不周,则更多的出现项目PPP合同纠纷而影响项目进程。

5、严控财政预算管理,加强绩效考核支付。

从顶层制度设计可以看出。财政部出台全面实施预算绩效管理的指导意见,并建立健全与全面实施绩效管理相适应的预算绩效管理制度体系。实施预算绩效管理责任,通过建立和完善预算绩效管理约束机制,强化预算绩效管理监督问责,注重绩效导向、强调成本效益,进一步明确预算绩效管理责任。提升预算绩效管理水平。加强绩效管理基础工作,优化方式方法,打造绩效目标设置、绩效运行监控、绩效评价、评价结果应用环环相扣的绩效管理闭环系统的目标是财政预算管理的重要导向。而在PPP项目当中根据全生命周期的绩效考核得分计算,按照得分支付相应对价,实质上要求社会资本从重建设向重运营维护转变,更加重视后续服务的提供,有利于项目公司站在全生命周期的角度投资融资、建设实施、运营维护PPP项目。建立按效付费机制。建立一个全生命周期的绩效考核指标,绩效考核、按效付费。

作为PPP咨询一员,我们深知PPP咨询是对工程建设项目的咨询,是工程咨询的重要组成部分。虽然我们知道PPP多么重要,对2019年PPP行业预期的乐观,但实现理想的路径还很艰难。从整个工程咨询业发展的总体情况看,虽然现在做PPP咨询企业很多,但PPP咨询机构占整个工程咨询的比例仍然很低。PPP咨询专业人员能力有待提高。传统的工程咨询机构,虽然对工程项目的可行性研究等专业论证能力比较强,但是缺乏融资方案的策划、商务方案的研究、合同管理、风险评估分析等能力;而法律、商务、投融资咨询专业机构,往往缺乏工程投资研究的专业能力。近两年我国PPP咨询市场需求被急速放大,吸引了大量财务、法律、管理专业人员转行做PPP咨询业务。但是,PPP工程咨询综合、专业能力有待提升。咨询机构的专业责任和独立、客观、公正的意识有待提升。

为此,为了服务于PPP项目的预期目标,为了PPP咨询企业的生存和发展,2019年,首先活下去是硬道理,继续存活、看到PPP的方向;其次需提升市场竞争力(扩大市场选择范围,求精的同时关注PPP发展中的二级市场的需求和拓展);苦练内功、接受培训学习(对这几年形成的大量案例和相关数据进行分析和总结,更多PPP学术研究交流将提升职业团队的综合能力,也将迎来新机遇);其次将公司工程咨询业务转变为更有价值的品牌进行维护;然后从孤立奋战转到专业联盟,搭建平台加强咨询机构专业联盟的建设工作;最后进行全过程咨询服务的提供,努力达成全过程咨询服务的牵头人。

2019年也将是考验公司真本事和新本事的时候,既要寻找夹缝当中的市场,也需要服务于PPP项目落地后的执行、履约、监管和退出等工作。这将是新的咨询需求,而通过这几年形成数量激增的其他咨询机构将开始分化,出现优胜劣汰、适者生存的局面,大咨询和全过程咨询也会逐步增多。我们在此过程中也将更加深入。

展望2019年,不忘初心,砥砺前行,莫问前程,但之奋斗。只要对这个行业充满热爱的人在坚持,坚持下去就一定会迎来黎明,让我们继续前进。没有做不好的PPP,只有不好好做的PPP从业者。共同努力,让PPP行稳致远!

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