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王守清:《政府投资条例》与PPP关系、影响

来源:华股财经 编辑:华股编辑 时间:2019年05月27日 15:36:04

原标题:王守清:《政府投资条例》与PPP关系、影响

来源:中国PPP智库

王守清教授2019年5月19日在清华大学PPP研究中心主办的“贯彻落实《政府投资条例》,促进PPP规范发展”研讨会上对《政府投资条例》与PPP的关系及影响的发言要点:

  • 项目管理把项目分成立项、计划、控制和收尾4大阶段,不同阶段有不同的目标、交付物、任务、方法和工具。政府投资项目和PPP项目也要应用这些理念,不能违反常识。过去几年的PPP冒进和做得不尽人意,就是违反了常识,因为项目选择不对,不管用什么模式都很难做好。

  • 对基础设施和公用事业项目而言,这些阶段更具体一点就是规划、可研、设计、建设(含改扩建与技改)和运营/维护,其中,前期决策最重要(4个关键点:规划、可研/方案、初步/施工图设计);PPP则特别强调所有这些阶段即全过程的集成,规划和设计时就要考虑建设和运维。

  • 这张工程项目管理中的经典X曲线也说明,前期工作对项目是否成功影响极大,特别是在满足范围/功能、质量/服务要求时的成本。

  • 《政府投资条例》侧重前期(规划到建设);对PPP而言,则特别与规划、可研/方案、立项等前期工作密切相关,这些都是发改委和/或行业部委主管的,重点解决项目该不该上的问题;然后才考虑,项目是采用政府投资模式或PPP模式?我在2014年全国第一次PPP公开论坛上明确提出的“PPP五步曲”说的就是这个意思(参见“清介有守王守清:PPP四原则五步曲六评估”)。
  • 当然,不管采用什么模式,都要追求全寿命期的绩效,包括效能、效率和效力等结果;而PPP尤其强调投资者对设计、建设和运营全过程的集成优化,否则因投资者的融资成本比政府的融资成本高而无法比传统模式更有效率/物有所值;政府则应加强绩效监管与评估,特别是运营期的,否则出了问题,公众不是去找投资者,而是找政府,因为提供公共产品的终极责任是政府的。

  • 《政府投资条例》不仅强调项目前期,也强调了几个关键阶段的监管与评估,这与PPP不冲突。当然,PPP项目中政府对绩效和监管更严格,因为实施过程中的部分控制权给了投资者,专业的人做专业的事,投资者若不专业(如能力和效率不如地方国企)就可能亏本和被处罚。
  • 对前面几个幻灯片的小结就是:项目的前期工作非常重要。《政府投资条例》为PPP项目的筛选、可研论证等前期环节的规范运作,以保证项目成功和可持续奠定了更好的基础,强调采用政府直接投资、资本金注入(本质即政府是股东)的PPP项目(政府投资补贴和/或贷款贴息的本质即政府不是股东),实行审批制;对采用备案制的企业完全投资的PPP项目,则要严格论证项目的可行性和PPP模式的必要性;对于以工程建设为主,无实质运营的如BT和垫资承包,就不得采用PPP模式;对于运营内容少,主要依赖政府付费的项目,要严格决策论证,审慎采用PPP模式。
  • 下面再从投融资的角度分析。投融资有很多特性/分类和很多具体方式,如项目投资方式可分直接投资和间接投资;项目经费来源中有资本金(注册资本和项目资本金)和贷款;政府投资涉及政府出注册资本和项目资本金,这是直接投资方式;政府给投资补贴(相当于把项目规模减小)和贴息(相当于减少投资者的融资成本)则属于使用了政府资金;而PPP也涉及资本金和贷款,有直接投资(如投资者出注册资本和项目资本金,但不符合资本金穿透要求的算间接投资)和间接投资(如基金、银行和保险做股权投资;其实,放贷对他们而言,也可以算间接投资)。

  • 注册资本/项目资本金和贷款可用于建设和运营,政府投资侧重用于建设,PPP项目则涉及建设和运营,但政府在运营期的支付与补贴最好不应认为是政府投资,后者是财政部主管(如要列入预算,符合财承要求等)。

  • 融资方式的另一种分类是企业融资、政府融资和项目融资,政府投资属于政府融资,政府补贴则还是企业融资为主。

  • 政府投资要编制投资年度计划,企业不得垫资;政府用于支付和补贴PPP项目的支出也要列入预算(如中期规划、3年滚动、符合财承要求);故BT和不符合这些条件的F+EPC都违规。

  • 项目融资理论上都适用于经营性(使用者付费)、准经营性(使用者付费+政府补贴)、非经营性项目(政府付费);经营性和准经营性项目更适合PPP;《政府投资条例》则强调政府投资则以非经营性项目为主。

  • 对投资者而言,PPP风险很大,因为涉及光脚不怕穿鞋的老百姓和强势且可能不受信用的政府,而且时间长,难预测,合同不完备等,更应实现项目融资(通过项目去融资),以把项目的风险与母公司隔离,实现投资有风险,风险有上限。国际惯例,PPP项目多是基于项目融资的。

  • 基于项目融资的PPP能否成功主要取决于:1)项目现金流、项目资产、合同权益,2)投资者能力,3)对责权利特别是风险公平分担的合同安排。

  • 基于项目融资的PPP自80年代开始在基础设施和公用事业中得到广泛应用。

  • 当然,项目融资有很多具体模式,时间关系,就不展开讲了。

  • 其实,不管是企业融资、政府融资或项目融资(PPP),本质上都是两个维度:1)谁去找钱?业主或企业?公共产品的业主就是政府;2)分阶段交付或整体交付?不同方式对政府或企业的能力要求不同,工作重点不同;PPP就是简化政府工作(放管服),发挥有能力、有效率企业的作用,专业的人做专业的事;衡量标准就是物有所值。

  • 基于前面的发言,最后小结和强调两点:1)《政府投资条例》更强调了前期工作(不管是否PPP项目),对规范运作的PPP没有不利影响,对PPP的可持续发展有利;2)《政府投资条例》位阶高,对各个部委过去几年层出不穷的有交叉甚至冲突的政策,以及各方的不同解读,给了更明确的指引,违反则更要被问责。

王守清:PPP四原则 五部曲 六评估

中国经济导报:简单介绍一下您从一开始研究关注PPP到现在的经历吧。

王守清:我是1996年7月从清华大学辞职去新加坡南洋理工大学做博士后,很有幸遇到可能是全球第一个BOT博士Robert Tiong教授做我的合作导师,开始研究PPP,还有幸研读了一些实际案例资料,特别是我国中央批准的第一个、在国内外也极具里程碑意义的BOT试点项目——广西来宾二期电厂的所有招标文件和合同草稿,当时新加坡电力(Singapore Power)公司也参与了投标。1998年7月博士后出站后,我到新加坡国立大学任教,再到2003年回国,一直就专注于BOT,后来在国内科普PPP。至今,我从事PPP教研与推广已经有22年。

我国中央部委最早与PPP相关的文件是2004年建设部(现在的住建部)颁布的第126号令《市政公用事业特许经营管理办法》,在城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业推行特许经营,主要就是BOT。从2014年开始,我国的PPP则经历了大规模的推广,尤其在2015、2016两年,恨不得公共产品百分之百做PPP;而到了2017下半年、2018年上半年又开始进行严格规范(当然,规范是必须的,但似乎又太一刀切),这无形中也打击了市场。

可以说,2014年我当时是第一个站出来给PPP模式“泼冷水”的人。“泼冷水”不意味着我不看好特许经营,不看好PPP。PPP肯定是一个好的模式,是一个国际趋势,但不是万能钥匙。如果PPP没有什么优点,全世界特别是西方国家也不会推广,我国也不会。推广PPP,就是为了提高效率和服务水平,是管理体制的创新,也是倒逼体制内特别是地方国企改革。因此,如果说近年PPP出了一些问题,不是PPP本身的错,而是用PPP的人用得不对;不是推广PPP有错,是不应该搞“运动”;不是PPP政策有大的问题,是执行政策有问题。

结合国际经验和我国实际,我一直认为项目不同交付模式各有优缺点,PPP只是可选的一种,我国PPP项目不会超过所有公共项目的30%。不过,也不必奇怪,国内外皆如此,尤其在中国国情下,符合成熟度曲线(Hype Circle):先猛涨,再暴跌,然后恢复到理性平稳阶段。

总之,PPP不是万能钥匙,不能适用于所有公共项目;天上不会掉馅饼,投资者和金融机构不是慈善家,地方政府财政承受力不足时也难守信用。

好的PPP必须符合四个原则

中国经济导报:PPP项目往往会涉及到工程建设、财税、融资等方方面面,任何专家学者不可能对所有问题都有透彻的了解,您如何定义PPP?

王守清:PPP确实比较复杂,全世界至今对PPP都没有统一的定义。但学术界和国际上PPP做得较好的国家实务界都认为,好的PPP必须符合下列四个原则,我一直都在宣传,但似乎还没有被国人完全接受或应用。

第一,真正的风险分担。因为每一方的能力不同,特别是风险控制力和承受力,哪一方对哪个风险最有控制力就去控制该风险,这样才利于谈判和签约,才有可能实现物有所值。

第二,明确的产出要求。如果招标谈判签约时政府不说清楚,投资者就可能投机,项目实施后政企双方就会有很多争议。

第三,全过程集成。如果政府分别找企业做设计、建设和运营,是分阶段交付,但因政府不懂专业,很难协调好,如果交给国营企业去做,又是用别人(纳税人)的钱给别人(公众)干事,很多情形下效率不高,这就是传统模式的缺点。如果政府把公共项目授权投资者自己出钱、借钱、建设和运营维护,若所提供的公共产品/服务符合政府的产出要求,政府支付或使用者支付;若不符合要求,政府或使用者就拒绝支付。因此,投资者一定要好好干,这就是管理和激励制度的变革。当然,目前中国几乎没有任何企业具备这个全过程能力,故需要找优势互补的股东组成联合体,中标后成立项目公司去实施,并单点对政府负责。

第四,回报与绩效关联。投资者提供的公共产品/服务必须达标,不达标就会出现问题,回报高低则跟市场竞争和投资者自身效率有关。

我在国内外专注于PPP教研和推广,参与了《基础设施和公用事业特许经营法(征求意见稿)》和很多PPP政策的研讨,也接触过大量的实际案例,与PPP各方都有非常深入的交流。为了中立,这一轮PPP热没有做咨询,但给很多大企业做过PPP内训,还参与了很多PPP项目的策划、研讨与评审。

PPP法的制订要遵循“五步曲”

中国经济导报:业内一直在呼吁PPP法的制订,有哪些争议比较大的问题?您怎么看这些问题?

王守清:在2014年4月我国PPP热潮以来的第一次PPP沙龙上,我就明确提出了“PPP五步曲”:

发改委和行业主管部委负责项目规划和可研、审批与立项,一个项目没有决定要做之前,就不要讨论是否PPP的问题,这是第一步。

第二步,一个项目是否用PPP,要做模式比较,即物有所值评估。而物有所值不仅仅是一种方法,更重要

的是一种理念,就是要比

较哪种模式更好(效率更高)就用哪种,因为各种模式有各自的

优缺点;如果政府没有钱,而项目必须上,就应允许政府在一定前提下借钱(现在是把这条路堵太死了),当然也可以考虑PPP,但如果PPP还不如政府借钱做得好,就不用PPP;政府有钱也不一定就用传统模式,要看是不是PPP更好。2017年7月底PPP条例(征求意见稿)出来时,在清华PPP研究中心组织的研讨会上我也提过这点。总之,物有所值的理念必须要有,至于用什么评价方法是另一回事,条例不会写到方法这个层面这么细,但理念必须有。过去几年把地方政府的其它路全堵死了,变成只有一条PPP路,这是不对的。

如果一个项目决定要PPP,就要看是使用者付费还是政府付费,这是第三步,如果是政府付费,这就要看政府的财政承受力,这是财政系统的权力和职责,只要政府支付不起(加上该PPP带来的溢价财政收入),就一票否决。

第四步是招标评标怎么选择适合投资者的问题,必须考虑中标者的全过程能力,一个企业不行,就组成联合体。

第五步是监管与支付问题,符合产出和绩效要求,政府或使用者就支付,不符合要求就扣减支付甚至罚款。在这一点上,政府这一两年开始重视了,这是很对的。

做PPP要进行六方面的评估

中国经济导报:在您看来,做PPP要进行哪些方面的评估?

王守清:除了前面提到的四个原则和五步曲,我还提出做PPP要进行六个方面的评估。一是法律法规可行性,制定PPP条例正是为了解决这个问题。二是项目可行性,除了传统模式要评估的规划、经济、环保等可行性,PPP最相关的是财务、合同、社会、配套等可行性。三是可融资性,包括两方面,一是投资者自己有没有钱和能不能找到志同道合的投资者一起出钱(股权投资),二是能不能借到钱(债权融资)。四是可负担性,如果是政府付费或补贴,重点看政府的财政承受力和信用;如果是使用者付费,重点看市场需求和使用者支付意愿与能力,这涉及定价与调价问题。五是可执行性,所有涉及政府审批的各种风险,包括同级其它部门和上级政府的审批,必须政府负责,故联评联审方法就比较合适,但目前地方上很多都是让投资者去找各个政府部门跑流程,效率极低;项目公司必须有全过程全方位的能力。六是可监管性,这是基于绩效指标和产出要求的,而且监管并不仅仅是政府实施机关的事,还有相关政府部门在传统模式下的监管、社会公众特别是使用者参与的监管,很专业方面的监管,政府还可以委托独立第三方代表政府监管。

这些都是PPP最重要的方面,PPP条例最好能体现。其它方面则是细节问题,PPP条例可能不会涉及到,可以留待以后的PPP相关政策、指南、手册和示范合同等加以明确。

中国经济导报:有一种呼吁,要有一个专门的政府监管平台来对PPP项目进行监管,您怎么看此事?

王守清:监管是必须的,PPP项目都是涉及到公共服务或基础设施的项目,政府有义务进行监管,而且要严格监管。

我以前提出过这样一个观点:如果哪一天,中国的PPP真正由金融机构主导了,我们的PPP市场就算真正成熟了。

过去PPP热潮的情况是,规范的PPP项目银行不想做;不规范的PPP项目银行不能做,因为承担风险太大,所以要倒逼银行做规范的PPP项目。通过严格监管,能够倒逼金融体系改革,真正按国际通行的基于有限追索的项目融资和结构化融资去做PPP,而不是传统的依赖于政府或投资者的信用去做。国际上,真正主导PPP的都是金融机构,而不是工程公司,反观我国主导PPP的基本上是央企国企工程公司,这是不对的。

中国经济导报:您曾经做过一个覆盖38个PPP项目的政府再谈判的研究,业内也普遍认为PPP项目的运营期很容易出现此问题,根据您的研究得出哪些结论?

王守清:通过文献调研,我们识别并选取了我国20世纪90年代以来至近年PPP热潮之前共计38个发生了重大再谈判的PPP项目。这38个项目包括国家体育场、福建刺桐大桥、长春汇津污水处理厂、杭州湾跨海大桥、武汉汤逊湖污水处理厂以及番禹垃圾焚烧厂等。按行业看,这些项目涵盖了高速公路、隧道、桥梁、供水厂、污水处理厂、大型燃煤发电厂、垃圾焚烧发电厂、地铁等;从地域看,这些项目在东北、华北、西北、西南、东南均有分布;参与项目的企业包括了国有企业、民营企业和外资企业。因此,所选取的项目具有一定的代表性。

通过对识别出的38个案例及其概况进行分析发现:由企业发起的再谈判,通常源于项目收益不足,而收益不足往往源于市场需求量低于预期、政府违反非竞争性条款、政府未按合同约定付款、配套设备服务提供不足、以及法律政策变更等原因;而由政府发起的再谈判,往往由于项目产生了超额收益,或项目运营不达标,以及由以上两点引发的大规模的民众反对。其中,过高的收益通常源于市场需求量高于预期、政府过度担保等原因。

PPP领域需要专业化人才

中国经济导报:如何培养出更多专业的PPP人才,对于想快速成为PPP领域专业人才的人来说,您有何建议?

王守清:在我看来,PPP领域专业化人才要有从事PPP项目类型相关的行业知识(如土木、环境或交通等)、经济、金融、法律或管理等的一定基础知识,然后,通过下列学习路径去学习和实践:

第一步,要参加一个3~5天的系统培训班。内容包括:学者结合案例实务做法讲1天概念、框架、内涵与实务要点;律师讲1天近年相关法规政策,包括现有法律障碍与对策,合同要点和相关案例;政府/投资者/咨询师讲1天近一两年的真实典型案例项目(如财政部PPP示范项目库中的)全过程如规划/可研/立项、方案策划、财务评估、物有所值评估、财政承受力评估、招投评标、谈判签约的工作和文件要点,以及经验教训等。金融专家讲半天目前市面上可用融资渠道、融资产品(含资产证券化,ABS)、融资条件、融资优化和相关案例。其他相关专家讲1~2天更具体的专题内容,如财务、税务、会计、造价、保险、行业市场、政策走势、管理、技术、运营和维护等。其他相关专家讲授城镇化、产业新城、特色小镇、文旅体、园区、综合管廊、智慧/海绵城市、流域治理、轨道交通和“走出去”等复杂类/项目群类要点,等等。

第二步,至少看中外学界/业界2~3本书,特别是:学者(系统理解相关概念与理论,有了思维与方法,就很容易理解法规与合同,并结合具体项目把握实操要点)、律师(系统了解相关法规与合同要点特别是不同类型项目的)、政府/投资者/咨询师(系统掌握实施流程与实务)结合案例写的行业专著。最好也看一两本国际多边机构如世行/亚行/联合国/APEC等推荐的书,以了解国际经验与发展趋势。因为,“发达国家今天的做法可能就是发展中国家明天的做法”。

第三步,至少研读分析10~30个真实案例特别是失败案例,从中汲取经验和教训。

第四步,至少全程参与1~2个真实项目的跟踪、谈判和签约。

最后,就是要静下心来不断的悟、交流和总结提高。

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