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排斥、限制社会资本参与是PPP项目的异化

来源:华股财经 编辑:华股编辑 时间:2019年07月10日 16:29:29

原标题:排斥、限制社会资本参与是PPP项目的异化

盘和林

7月1日,据国家发改委官网消息,发改委7月1日发布《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》指出,加强对PPP项目实施方案的审核,通过实施方案审核的PPP项目,方可开展社会资本遴选。公开招标应作为遴选社会资本的主要方式。通知还要求,要消除隐性壁垒,确保一视同仁、公平竞争。

所谓的PPP模式,这两年在投资领域以及公共媒体中出现的非常频繁,相信大家并不陌生。但真正能说清的恐怕并不多,我们先来看看其最基本的概念。它是Public-Private Partnership的英文首字母缩写,指在公共服务领域,政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价。

简单地说,这种模式的核心在于两个关键词:竞争性方式、社会资本参与,被称之为公私合作模式或政府和社会资本合作。那么,从国家发改委的文件来看,排斥、限制社会资本参与PPP项目,岂不是变成了公公合营了?这不仅仅是一种本末倒置,简直是一种异化,更是让人多少有点啼笑皆非。

不过,国家发改委的文件当然不是无的放矢,必然是具有很强的针对性。事实上,近两年来,随着国家对PPP项目的逐渐清理规范,以及防范金融风险的大背景下,在具体的PPP项目实践中,银行、政府部门等对于逐利的、经营及融资实力参差不齐的社会资本保持谨慎态度,一些地方确实出现了各种各样排斥、限制社会资本参与PPP项目的情况发生,比如说社会资本参与的项目落地难、银行贷款难等等;而与此相对应的是,国企尤其是央企参与的PPP项目却很容易落地或获得银行融资。笔者也亲眼目睹了这类事件发生,最终所谓的PPP项目异化为政府-国有企业合作模式。

当然,这种异化为政府-国企合作的模式,恐怕不只是将Private(私有)这个单词从PPP中删除或改掉这么单纯,而是直接动摇了PPP赖以生存的理论基础以及现实需要。

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PPP的渊源和理论基础来自公共选择理论,将“理性人假设”从私人领域引入公共领域,认为政府官员的“经济人”特征,使得政府的决策更有利于政府官员和政府机构的利益,而不是公共利益,从而导致“政府失灵”。近年来,政府投资的部分“政绩工程”不仅经济效益很低,而且社会效益也不高,有些甚至没有效益。公共选择理论认为,公共产品在纯政府提供与纯市场提供之间有多种可供选择的混合提供方式。

也就是说,真正通过竞争方式选择社会资本的PPP项目,将有助于避免公共项目的“政绩工程”等弊病,有助于提升项目效率。这也是PPP模式的真正意义所在。

推广PPP的目的是什么?在地方政府看来更多是解决融资问题,即政府一种进行融资的工具,在财政约束下避免额外负债。但是,PPP核心意义并不止于减轻政府财政负担,而是引入社会资本,并通过社会资本与生俱来的竞争机制、市场价值投资理念、市场风险意识等,来提升公共产品的营运能力,提高公共产品的供给效率。我们不难看出,社会资本其实是PPP实践中的生命力所在。这与当前国企改革引入社会资本参与混改是一个道理,旨在提升效率。

也就是说,无论是从PPP的基本概念,或是赖以生存的理论基础,以及社会实践来看,我们都不能排斥、限制社会资本进入PPP项目,这是PPP项目内在需要。

当然,我们一个更为宏大的背景是,近年来,从党中央、国务院等高层领导一直在营造一种“国企、外企和私企一视同仁”的“竞争中性”环境,目的在于确保国有企业与私人企业、外资企业平等竞争。排斥、限制社会资本进入PPP项目是与我国当前的政策环境背道相驰的,在这个意义上来说,国家发改委的文件要求无疑是一个及时的纠偏,这不仅有助于PPP本身的健康持续发展,更有助于我国宏观经济及营商环境的改善。(作者系中国财政科学研究院应用经济学博士后)

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