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地方政府融资的红灯、黄灯、绿灯

来源:华股财经 编辑:华股编辑 时间:2019年04月09日 12:26:15

原标题:地方政府融资的红灯、黄灯、绿灯

目前的中国,在抑制地方政府违规举债,稳定乃至降低地方政府债务规模这一方面,其力度和决心确实是前所未有。无论是过去,现在乃至以后很久,讲政治、识大局、听指挥,依然是在华夏大地上各行各业正确决策方向、有效行动、坚实发展的不二法门。

当然了,仅仅了解大的政策方向以及行事逻辑还是不够的。所以接下来,本文就会对于地方政府融资(及投资)目前的一些热点问题乃至争议,进行政策上的解析和探讨。

一、地方政府融资之信号灯

抱歉用了这样一个有些粗暴的比方,笔者其实也只是想顺着之前的话茬:既然说了要讲政治、识大局、听指挥,这样一来,中央和各部委的文件要求中允许项与禁止项,就应当成为今后工作与业务的信号灯:红灯停,绿灯行,黄灯......你懂的。

(一)红灯篇

所谓红灯,即在政策上已经完全“明令禁止”的做法或套路。

这里说明一点,以下的具体阐述部分均是从国务院、财政部等颁发的文件原文中,一条一条摘录下来的。可以看到从2014年至今,这些禁令的外延越来越广,内涵越来越详细,具体表述也越来越接地气。

是的,正是地方政府为融资而发明的各种方法、手段和套路,在不断挑战着监管的立法和检查的能力。而监管一侧虽是被动接招,但也是亦步亦趋、见招拆招。

而这个拆招的强度、深度和速度,到了2017年的今日也是攀上了新的高度。

笔者统计下来,目前从政策上来看,至少已经有七个方向已经亮起了明确的红灯。

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1、通过企事业单位等

① 地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

② 地方政府及其所属部门不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。

③ 地方政府及其所属部门不得为企业举债承担偿还责任或提供担保。

④ 地方政府及其所属部门不得为企业融资提供财政资金安排、代扣代还等说明或承诺。

⑤ 地方政府及其所属部门、事业单位、社会团体,不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押。

⑥ 地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。

⑦ 各类财政支持政策要纳入预算管理,并不得与企业偿债责任直接或间接挂钩。

⑧ 企业债务不得推给政府偿还。

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2、通过融资平台

① 除另有规定外,地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位,均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产,或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。

② 地方政府及其所属部门、公益目的事业单位和人民团体不得违反法律法规等规定,以出具担保函、承诺函、安慰函等任何形式为融资平台公司融资提供担保。

③ 只承担公益性项目建设或运营任务、主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司,不得以财政性资金、国有资产抵(质)押或作为偿债来源进行融资(包括银行贷款、企业债券、公司债券、信托产品、中期票据、短期融资券等各种形式)。

④ 地方政府及其所属部门不得将公益性资产作为资本注入融资平台公司。

⑤ 地方政府及其所属部门不得将储备土地作为资产注入融资平台公司。

⑥ 地方政府及其所属部门不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。

⑦ 地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资。

⑧ 严禁安排财政资金为融资平台公司市场化融资买单。

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3、通过金融机构进行融资

① 金融机构等不得要求地方政府违规提供担保。

② 金融机构等不得违规向地方政府提供融资。

③ 地方政府及其所属部门不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为。

④ 金融机构为融资平台公司等企业提供融资时,不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。

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4、土地融资

① 政府不得违法违规出让土地进行融资。

② 地方各级政府不得以土地储备名义为非土地储备机构举借政府债务。

③ 地方各级政府不得通过地方政府债券以外的任何方式举借土地储备债务。

④ 地方各级政府不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

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5、伪PPP

① 严禁以PPP项目名义举借政府债务。

② 严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资,将项目包装成PPP项目。

③ 除法律另有规定外,严禁各级政府及其部门为社会资本或项目公司提供融资担保,防止企业债务向政府转移。

④ 除国务院另有规定外,地方政府及其所属部门参与PPP项目时,不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金。

⑤ 地方政府及其所属部门不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失。

⑥ 地方政府及其所属部门不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益。

⑦ 地方政府及其所属部门不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。

⑧ 严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目,进行变相融资。

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6、政府出资基金

① 地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金。

② 地方政府及其所属部门参与设立创业投资引导基金、产业投资引导基金等各类基金时,不得

  • 承诺回购其他出资人的投资本金,
  • 承担其他出资人投资本金的损失,
  • 或者向其他出资人承诺最低收益。

③ 除国务院另有规定外,地方政府及其所属部门设立政府出资的各类投资基金时,

  • 不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金,
  • 不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失,
  • 不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益,
  • 不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。

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7、以政府购买服务名义

① 不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。

② 年度预算未安排资金的,不得实施政府购买服务。

③ 地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债。

④ 地方政府及其部门不得以任何方式虚构或超越权限签订应付(收)账款合同帮助融资平台公司等企业融资。

⑤ 不得将原材料、燃料、设备、产品等货物,以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。

⑥ 严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气,以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设,储备土地前期开发,农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。

⑦ 严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。

⑧ 严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。

⑨ 不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资。

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其他

  • 地方政府及其所属部门不得以政府债务对应的资产重复融资。
  • 等等…..

为什么有那么多?因为写得少没人看,写得少空子多。

其实整体该怎么做,43号文和新预算法都已经说了。但是,当道有一尺的时候,魔就有一丈,把道反逼到百丈千丈。笔者以为,50号文和87号文,就是这样活生生被逼出来的。

(二)黄灯篇

顾名思义,本篇中要讲的就是那些需要特别注意的情形:一些是业界争议比较大的情况,另一些则是确实有待政策进一步明确的情况。这些,均需慎而为之,或不为。

棚改

87号文在坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的同时,没有忘记给棚改放条生路:

党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项,按照相关规定执行。

确实,棚改是重大民生工程,不说更远的,在43号文中已经对其有特殊待遇:

对于中央出台的重大政策措施如棚户区改造等形成的政府性债务,应当单独统计、单独核算、单独检查、单独考核。

今年5月的国常会也提到2018年到2020年还有3年棚改攻坚计划,再改造各类棚户区1500万套。

和发挥空间较小的易地扶贫相比,棚改涉及的内容更多,多方也从棚改的角度看到了曙光——直白地说,很多人是想故技重施:

“棚改是个筐,啥都往里装”

真是这样?非也。至少,以下三点是必须注意的:

(1)87号文豁免的范围

87号文中排除的,是党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项。

关注点1:党中央、国务院统一部署

根据相关文件,属于统一部署的棚改任务,主要是国家部署的三年计划:

  • 2015-2017年的三年计划,改造包括城市危房、城中村在内的各类棚户区住房1800万套,农村危房1060万户。(国发[2015]37 号文)
  • 2018-2020年3年棚改攻坚计划,再改造各类棚户区1500万套。(2017年5月24日国务院常务会议)

也就是说,符合要求的棚改项目,应该是在当地住建部门根据中央的三年棚改计划牵头编制的棚改实施方案中。如当地有项目库的,则应是入库项目。

关注点2:涉及的政府购买服务

也就是说,棚改项目中,那些不使用政府购买服务的内容,比如应该用政府采购工程或货物的,自然还是应当符合对应的规定,不是什么为所欲为。

(2)政府购买棚改服务的范围

87号文豁免了棚改涉及的政府购买服务。那棚改中哪些可以使用政府购买服务?

根据国发[2015]37号文:

政府购买棚改服务的范围,限定在政府应当承担的棚改征地拆迁服务以及安置住房筹集、公益性基础设施建设等方面,不包括棚改项目中配套建设的商品房以及经营性基础设施。

这里明确,政府购买棚改服务的范围是:

在实践中,具体还可以包括:

  • 前期相关工作:居民棚改意愿入户调查;棚改项目的可行性论证及评审;
  • 安置住房筹集:包括新建、购买、租赁、改扩建、货币化安置等方式;
  • 公益性配套基建: ①包括安置住房小区"红线内"的道路、供水、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等配套基础设施; ②与棚改项目直接相关,直接服务于安置小区居民的"红线外"城市基础设施。

(以上来自《湖南省政府购买棚改服务管理暂行办法》湘政办发〔2015〕97号)

因此,可以在棚改项目中使用政府购买服务的,主要是以上这些。一些明显不符要求的商品房和经营性设施,就不要硬塞进去了。

(3)购买流程

根据国发[2015]37号文:

市、县人民政府将购买棚改服务资金逐年列入财政预算,并按协议要求向提供棚改服务的实施主体支付。

所以这里注意,先预算后购买是必须的。

而政府购买棚改服务流程大致如下:

农村公路建设

早在87号文现身前,现有法规体系中已规定:纳入指导性目录的事项方可实施购买服务。实践中,就有人利用这条意扩大政府购买服务的范围,各种包装嫁接组合。

于是把87号文给逼了出来,通过“黑名单”严格限定了“政府购买服务”的项目范围,将“工程设施建设”等七大类内容排除在外。

这里需要注意:87号文针对的是特定类型项目/领域的“相关建设工程/基建”等,而并不涉及诸如“水利公共服务、医疗服务”等真服务。

这样以来,87号文最大的争议点就落在“农村公路建设”项目上:财建和国发文件说可以做,现在却被87号文怼了。

对比详见下图:

这里,可以看到三份文件出现了不小的分歧。

  • 财建34号:“农村公路建设与养护”也属于公路服务事项;
  • 国办发17号:农村公路建养一体化可以使用政府购买服务;
  • 财预87号:无论是公路建设,还是打包建设服务,都不行。

如果说财建34号文先不管的话,究竟是依照级别更高的国办发17号文认为农村公路建设养护打包的一体化项目可以使用政府购买服务,还是依照最新的87号文,认定“严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目”?

可能尚待进一步明确。

存量项目

根据87号文,各省级财政部门要会同相关部门组织全面摸底排查本地区政府购买服务情况,发现违法违规问题的,督促相关地区和单位限期依法依规整改到位,并将排查和整改结果于2017年10月底前报送财政部。

即:凡违规的均应当整改到位,并无所谓的新老划断。这次不一样。

根据以往经验,监管新政策出台时都会照应到存量项目,防止出现急刹车,导致各种半拉子工程。像在43号文出台后,国办发[2015]40号文《国务院办公厅转发财政部人民银行银监会关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》就做了相关安排。

但此次的87号文,情况和43号文又有差异。

刚刚也说了,87号文是被逼出来的,不属于真正意义上全新规则,只是此前规则的强化:加负面清单、重申中期预算期限、及先有预算再有合同的原则。

从目前的执行情况来看,银行业金融机构恐怕不再能够按照以前的经验办事了:按部分地方银监局的口径,即便是存量项目,其后续资金的投放也应当是禁止的。

对于那部分已经部分放款的存量项目,87号文后未完工,还能否继续根据协议完成放款,确保存量项目完工?

这依然极具争议。

毕竟此前,部分政府购买服务项目已完成审查——如规划部的项目规划批复,国土部用地审查批复,环保部审查批复等——地方政府和社会资本的购买服务协议已签署,银行已授信,甚至有的已按照进度拨付银行资金......

而87号文的横空出世,导致部分存量项目产生法规与合同的冲突。而部分项目规模较大,期限长,利益关系敏感。若整改,其中的法律风险等亦不容忽视。

有能力的,还是建议将不合规的政府购买服务转向政府采购工程,或者转向政府付费型PPP。

3.绿灯篇

地方政府债券

新预算法和43号文实施后,仅允许地方政府在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券的方式来举借债务。

(1)一般债券

  • 无收益的公益性事业:由地方政府发行一般债券融资,主要以一般公共预算收入偿还。

(2)专项债券

  • 有收益的公益性事业:由地方政府通过发行专项债券融资,以对应的政府性基金或专项收入偿还。

地方政府专项债券在2017年终于得到发展。

到本文发布日,财政部今年的62号文(土储专项债)、97号文(收费公路专项债)与89号文(项目收益专项债),开拓了专项债券品类,明确定义了专项债券的发行管理、额度控制、执行监督等诸多方面的具体要求。

显然,地方政府专项债长远是逐步过渡到类似国外的市政债,但面临的问题仍然是过度依赖政府信用,仍然有专项债额度管控,本质上和一般债差异多大?

此外需要严格区分地方政府专项债和发改委企业债中的专项债,前者依托地方政府性基金预算,仍然是政府债务范畴;后者是城投企业(市场化运营为主)项目债。详见下表:

89号文推的“项目收益专项债”,虽说当前主推土储和收费公路领域,事实上也是目前中国版市政项目收益债的指导文件。

那么未来,还有哪些“专项债”会出现?或者说,下一阶段会主推哪一类型的项目收益专项债?

笔者认为,主要还是看政策导向。

今年8月,国发[2017]39号《关于促进外资增长若干措施的通知》提到了:

二、制定财税支持政策

(八)支持重点引资平台基础设施和重大项目建设。鼓励省级人民政府发行地方政府债券支持国家级开发区、边境经济合作区、跨境经济合作区基础设施建设。加快试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种,优先保障上述区域符合条件的重大项目融资需求。

或许这就是未来地方政府专项债的方向之一。

真PPP(政府和社会资本合作)

首先声明,理论上PPP不是“举债”模式,其核心应是“合作”。

政府举债是借钱办事;而做PPP,就是让政府找人合资合力办事。在PPP中,政府不再是杨白劳,而是和社会资本一样,都是“投资方”。

所以,要是哪个PPP让地方政府(以任何方式)欠别人钱了,就是假的PPP。

真PPP中,政府引入社会资本,在增加公共服务投入的同时,不会增加政府的债务。

当然,PPP的意义远不止与降低政府杠杆率,PPP不只是带来了钱,一起来的还有相关的知识、经验、管理等“附加值”。当然此前很多假PPP项目,仍然增加政府性债务就另当别论。

下图简要示意了PPP的大致框架。

PPP关键要求包括了:

政府方

  • 政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则,使投资者有长期稳定收益。
  • 每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%。
  • 政府对投资者或SPV按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任,不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。

社会资本方

  • 按照财政部要求,不能是关系政府的融资平台或是国有控股企业。
  • 投资者按照市场化原则出资,按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。
  • 投资者或SPV可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。

综上,PPP压根就不是用来“借”钱花的,而是让政府带上小伙伴一起投资一起飞的意思。

但由于流程长、落地慢、要求多、收益低、后门没关死等等诸多原因,PPP的发展速度与深度一直差强人意。

政府购买服务

同理,政府购买服务也不是什么借钱的途径。其实就是政府先走预算,然后掏钱买服务。

《采购法》中对其定义也很明确:

本法所称政府采购,是指各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。......

本法所称采购,是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为,包括购买、租赁、委托、雇用等。......

本法所称服务,是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。

这里的核心是“服务”,即必须是一种真正的服务。按照上述法规定义,能算得上是货物或者是工程的,都不能和“服务”混为一谈。限于篇幅,这里对于政府购买服务的具体内容与流程不再展开。

那为什么这个挺正常的“政府购买服务”被87号文围追堵截?主要还是政府购买服务相比其他,优势明显:

和政府采购工程比,政府购买服务流程短,透明度低,不强制招标,可做单一来源采购;包装也不麻烦,地方采购服务目录的制定权也在手中。87号文前,确实是偏门中的上选。

来源:金融监管研究院 作者: 常淼

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